【お尋ねー保育所入所基準の「就労」とは？】

今度の一般質問で、市内の方からご意見をいただき、保育所入所基準について取り上げようかと思っています。
特にお聞きしたいのが、就労時間の認定についてです。

戸田市では、保育所の入所基準を下記のように定めています。
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実働８時間以上の就労を常態　40点
実働７時間３０分以上８時間未満の就労を常態　39点
実働７時間以上７時間３０分未満の就労を常態　38点
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ここでいう「就労」には休憩時間・残業時間・通勤時間は含まれず、「実働時間」のみです。
県内近隣市、23区を調べると、調べた限りですが、その多く（ほぼすべて）は「就労時間」に休憩時間を含む取り扱いをしています。自治体によって休憩時間を1時間と制限する等条件は異なりますが、休憩であっても拘束され保育にあたれないという点では同じという考えのようです。
残業時間を含むところは少数、通勤時間を含むところはありませんでした。

私は、休憩時間は労働基準法認められているものですし、保育にあたることのできない”拘束時間”としてとらえ、入所基準に反映すべきではないかと考えていました。
他方、行政の実情としては、ここで差をつけないと差がつかないという面もあるようです。多くの自治体では、「就労時間（休憩含む）7時間以上」でひとくくりとしており、それに比べて、実働時間を見て細かく分類を分けるほうがより公平だという指摘もあります。
行政の実情を知ると確かにそうかもしれないと思いつつ、それでもやはり休憩時間も含んで考えるべきではないかという思いも消えず・・・。

皆さん、どう思いますか？

〇戸田市保育所入所基準調査表
http://www.city.toda.saitama.jp/uploaded/attachment/8659.pdf